TUZLARIJE - D O S J E

07.04.2015.
Udruženje građana ˝Tender˝
Razlozi za nužne izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama
Tuzlarije
Foto: Balkanex


Prema brojnim istraživanjima lokalnih i međunardnih organizacija i institucija, novodoneseni ZJN, kao i predhodni, neće moći da obezbijedi uspješno funkcionisanje sistema javnih nabavki u BiH.

Obaveze, prava i odgovornost učesnika u ukupnom postupku provođenja javnih nabavki roba, usluga i radova zbog manjkavih, dvosmislenih, nejasnih, pa i izostavljenih bitnih odredbi ZJN, kao i nepredviđenih efikasnih mehanizama nadzora i kontrole od strane nadležnih institucija, neminovno će i dalje uticati na neracionalno trošenje javnih sredstava. Ključne razloge za sasvim izvjesna destruktivna i koruptivna ponašanja učesnika u javnim nabavkama svakako će i dalje produkovati obesmišljavanje i neafirmiranje osnovnih načela ZJN, naročito transparentnosti, pravedne i aktivne konkurencije, jednakog tretmana i nediskriminacije ponuđača, te odgovornosti učesnika u postupcima provođenja javnih nabavki.

U kakvom su se nereguliranom stanju provodile javne nabavke u proteklim godinama, na prvom mjestu i najilustrativnije potvrđuje neprimjerenost u provođenju načela transparentnosti javnih nabavki. Konkretnije, učešće otvorenih postupaka kao najtransparentnijih postupaka javnih nabavki, jer se obavezno javno objavljuju, je u 2008. godini, u ukupnoj vrijednosti provedenih javnih nabavki u BiH, iznosilo 91%. Procenat učešća otvorenog postupka u BiH u 2013. godini je smanjen na katastrofalnih 24, 86%, što predstavlja zabrinjavajući podatak čak i u odnosu na ekonomski najnerazvijenije zemlje u svijetu.

Činjenica da se više od 75% javni nabavki u BiH provodilo faktički „tajno“, pri čemu su cijene za nabavke roba, usluga i radova dogovarane „u četiri oka“, jasno govori i o ogromnim razmjerama korupcije, budući da se cijene u takvim angažmanima uvećavaju i do 60% u odnosu na najniže tržišne ili one koje se nude u otvorenim postupcima.

Drugi i ništa manje bitan problem odgovornosti u javnim nabavkama se za proteklih deset godina primjene jedinstvenog ZJN-a faktički nije ni primjenjivan. Pravna zaštita u ľ od ukupne vrijednosti provedenih javnih nabavki u BiH izvršenih netransparentnim postupcima, je apsolutno izostajala zbog nepostojanja stvarne konkurentnosti među ponuđačima.

U provedenim otvorenim postupcima, koji jedino omogućuju pravnu zaštitu, što je samo Ľ od ukupne vrijednosti provedenih javnih nabavki u BiH, ugovornim organima je upućeno više od dvadeset hiljada prigovora na manjkave i nezakonite tenderske dokumentacije, oko 15 hiljada žalbi KRŽ-u, od kojih je oko 65% riješeno u korist ponuđača, a da ni jedan ponuđač nije obeštećen u visini od 10% vrijednosti ponude, kako je to ZJN BiH omogućavao.

Nažalost, u istom periodu, neodgovornim pojedincima u ugovornim organima je od strane KRŽ-a izrečeno samo 10 novčanih kazni od 500 do 1.000 KM od mogućih 4.000 KM, pokrenuto samo 14 krivičnih i jedan prekršajni postupak, ali bez ijednog uspješno okončanog osuđujućeg ishoda, što je sa aspekta primjene mjera odgovornosti krajnje neprimjereno i predstavlja neuporedivo najlošiju praksu od svih zemalja u kojima se ZJN-om reguliše provođenje javnih nabavki.

Samo djelimična analiza dva ključna problema javnih nabavki ukazuje na više nego neodrživo stanje u javnim nabavkama, koje uveliko godinama ugrožava ne samo ekonomske, nego i ukupne društvene, političke i socijalne odnose u BH društvu.

Poznavaoci ukupne problematike javnih nabavki u BiH, sa čuđenjem se pitaju zašto su se uopšte u Parlamentu BiH usvojile brojne neprimjerene odredbe novodonesenog ZJN BiH, pri čemu su ignorisana 142 amandmana predložena od brojnih relevantnih struktura, nevladinog i privrednog sektora, kao alternativu tada predloženom ZJN-a. Loša legislativna i institucionalna rješenja javnih nabavki u BiH su, prema brojnim procjenama, poreske obveznike EU do sada koštale više od deset miliona KM, a sve siromašnije građane BiH više milijardi KM.

Zahvaljujući višegodišnjem angažovanju organizacija civilnog društva na detektovanju normativnih manjkavosti i nejasnoća, kao i slabosti, pa i nezakonitosti u postupanju ključnih institucija u primjeni ZJN-a, opredjelilo je UG Tender da u dvoipogodišnjem periodu provođenja javne rasprave o prijedlogu Nacrta novog ZJN-a artikuliše 42 suštinski antikoruptivna amandmana, kao alternativu na predložena neprimjerena i nekvalitetna rješenja, koje su u organizovanim javnim raspravama širom BiH podržala 2.684 učesnika iz svih relevantnih struktura BH društva, kao i potom sačinjen konkretni prijedlog Nacrta novog ZJN-a UG Tendera, kojim bi se omogućile godišnje uštede u javnim nabavkama u BiH od oko 600 miliona KM.

Dakle, umjesto odgovornog i odlučnog pristupa rukovodstava tada vodećih političkih partija u BiH da rješavaju probleme u javnim nabavkama, isti su najdirektnije uticali na najodgovornije u BH vlasti, da nažalost po hitnim postupcima u više navrata obezbijede usvajanja neprimjerenih, ekonomsko i društveno štetnih izmjena i dopuna ZJN-a, od kojih su najdrastičniji podizanje novčanih cenzusa za konkurentnske zahtjeve u februaru 2009. godine i utvrđivanje enormnih visina novčanih naknada za podnošenje žalbi, u novembru 2013. godine, što je rezultiralo znatnim smanjenjem transparentnosti i sputavanjem uspješnog provođenja pravne zaštite, a time i borbe protiv korupcije u javnim nabavkama.

Zahvaljujući uspješno provedenim proteklim izborima, građani - birači su uveliko promijenili sastav Parlamenta BiH davanjem znatno veće podrške politikama koje se odlučno zalažu za neodložno provođenje suštinskih ekonomskih i socijalnih reformi, kao i donošenje ključnih zakona, sa jasnim i konkretnim pravilima igre, bez kojih nije moguće obezbijediti nužne društvene promjene i stvaranje osnove za prevazilaženje dugo prisutne ekonomske krize, prevashodno većim zapošljavanjem u realnom sektoru i na osnovu novostvarane vrijednosti jedino mogućeg rasta životnog standarda stanovništva i time utiranja puta ka evropskim integracijama.

Da bi se navedeni izraženi interes i potrebe građana, čim prije počele ostvarivati u praksi, značajan podstrijek ubrzavanju procesa, svakako će dati i potpisana Izjava Predsjedništva BiH o principima pristupanja BiH EU, od strane čelnika političkih partija i Parlamentarne skupštine BiH, u tom cilju UG Tender je sačinio prijedlog samo najnužnijih konkretnih izmjena i dopuna ZJN-a ugrađujući u njih efikasna antikoruptivna rješenja i mehanizme, koji su faktički jednodušno već podržani od svih učesnika u provedenim širokoorganizovanim demokratskim javnim raspravama u protekle tri godine, čime je uveliko stvorena bitna osnova za mogućnost uspješnog usvajanja predloženog ključnog reformskog dokumenta.

Dosljednim poštivanjem i primjenom predloženih izmjena i dopuna ZJN-a od strane ugovornih organa i ponuđača, kao i ključnih nadležnih institucija, koje raspolažu sa dovoljnim brojem stručnih kadrova, godišnja ušteda novčanih sredstava u budžetima, po procjeni ne samo Istraživačko-analitičkog tima UG Tendera, premašila bi iznos od 400 miliona KM. Stoga, svako ignorisanje i onemogućavanje usvajanja više nego nužnih izmjena i dopuna predstavljalo bi neoprostiv zločin po sredstva poreskih obveznika i građana i zaštitu javnog interesa, jer svakom u BiH je postalo jasno da korupcija sprečava optimalno korištenje raspoloživih sredstava, sputava ekonomski i društveni razvoj, dezavuiše kompetentan, profesinalan, efikasan i odgovoran rad institucija, lišavajući neminovno najugroženije kategorije društva kvalitetnijeg i dostojanstvenijeg života. Otud, najupućeniji u problematiku korupcije ukazuju da je za svaki uspješan početak borbe protiv korupcije u bilo kom društvenom segmentu, presudno bitno donošenje kvalitetnog i sveobuhvatnog antikoruptivnog ZJN-a, sa propisanim efikasnim sankcijama, kojim bi se korupcija u značajnoj mjeri učinila rizičnom i neisplativim poduhvatom, što je osnovni cilj stvaranja društvene uloge integriteta.

Iako je više nego očito stvorena povoljna društvena klima za provođenje izmjena i dopuna novodonesenog ZJN-a, ne smije se gubiti iz vida da će mnogi uticajni neodgovorni pojedinci iz najrelevantnijih BiH institucija, raznim obstrukcijama i lobiranjima odlučno insistirati da se ne vrše nikakve izmjene novodonesenog ZJN-a potencirajući da je potrebno nekoliko godina primjene istog da bi se mogla dati relevantna ocjena i sud o njegovom kvalitetu, što je apsolutno apsurdno i neprihvatljivo zbog brojnih evidentnih neprimjerenih rješenja u mnogim odredbama, koje više nego izvjesno omogućavaju nesmetanu legalnu korupciju bez bilo kakve odgovornosti. Za pretpostaviti je takođe moguća snažna osporavanja od pojedinih uveliko negativno eksponiranih delegata u predhodnom mandatu, koji su korupciju u javnim nabavkama okvalifikovali kao sistemski problem i samim time neminovno dugotrajno prisutnom.

Konkretni razlozi koji svakog stručnog, razumnog, odgovornog, dobronamjernog i korektog u ovoj zemlji prosto moraju opredjeliti da podrži usvajanje predloženih izmjena i dopuna naznačenih u sljedećim odredbama:

• Sve zemlje u našem okruženju i na prostoru Evrope su uspostavile „Portal javnih nabavki“, kao presudno bitan i najefikasniji mehanizam transparentnosti na kome su obavezni svi ugovorni organi i nadležne institucije za primjenu ZJN-a da objavljuju sva značajnija dokumenta iz oblasti javnih nabavki kao što su usvojeni godišnji planovi nabavki i izvještaji o njihovoj realizaciji, sva donesena obavještenja, odluke, rješenja, zaključci, presude, izrečene novčane kazne, pokrenuti postupci prekršajne i krivične odgovornosti i dr., obezbjeđujući tako ključne informacije svim zainteresovanim organima, institucijama i najširoj javnosti, da ih može pratiti i analizirati, što nažalost novi ZJN ne obezbjeđuje, čime je otvoren prostor da se predmetne nabavke provode netransparentno, skriveno od očiju javnosti, stvaranjem uslova za legalnu dogovorenu korupciju. Najekletantniji primjer za to je namjerno izostavljanje sankcija u novodonesenom ZJN-u za neobjavljivanje nabavki veće vrijednosti od 6.000 KM, pri tome treba imati u vidu uobičajenu praksu, samo statističkog prikazivanja nezakonitosti u javnim nabavkama u godišnjim izvještajima službi revizija, koje kao i do sada neće imati nikakve posljedice za najodgovornije zbog nezakonitog koruptivnog ponašanja.

• Za razliku od drugih zemalja u novodonesenom ZJN-u nema utvrđenih mjera za sprečavanje korupcije u ugovornom organu, što će neminovno i dalje podsticati, ohrabrivati i omogućavati najodgovornijima zloupotrebe mnogih odredbi ZJN-a bez bilo kakve odgovornosti, kako u fazi izrade tenderske dokumentacije, izbora najpovoljnijeg ponuđača, tako i realizacije samog ugovora.

• Novodoneseni ZJN je jedini dokument ovakve vrste koji neobezbjeđuje uspješno tržišno natjecanje onemogućavajući ponuđače da učestvuju za sve lotove u predmetnoj nabavci koja se dijeli na lotove, iako zato ispunjavaju uslove, što je nedopustivo i neustavno.

• Aktuelni ZJN je jedini od svih ZJN-ova na prostoru Evrope u kome ni u jednom od 125 članova nije predviđeno donošenje cjelovitih godišnjih planova nabavki sa konkretnim parametrima za svaku predmetnu nabavku veće vrijednosti od 6.000 KM, što otvara značajan prostor za netransparentnost, prevashodno zbog neogovarajućeg izbora vrste postupka, čime se neminovno dovodi u pitanje obezbjeđivanje jednakog tretmana i nediskriminacije potencijalnih učesnika. Podsjećamo da takva, novim ZJN-om predviđena mogućnost, pogotovo u većim ugovornim organima presudno utiče na provođenje netransparentnih i neracionalnih postupaka u kojima se cijene uglavnom enormno uvećavaju, isključivo na štetu ugovornog organa. Najkarakterističniji primjer takvog koruptivnog ponašanja odnosi se na brojne nabavke provedene ad hoc primjenjenim pregovaračkim postupkom bez objave obavještenja u kojima se cijene roba u odnosu na tržišne uvećavaju i preko 50%, uz obrazloženja najodgovornijih da su se u potponunosti pridržavali odredbi ZJN-a. Isto tako, ekletantni primjeri neodgovornog ponašanja, o kojima su u posljednja dva mjeseca pisala sredstva javnog informisanja, odnosila su se na nabavke poslovnih prostora za potrebe smještaja državnih institucija u Sarajevu, Mostaru, Banjaluci, Tuzli i Istočnom Sarajevu, kao i funkcionera iz Republike Srpske u organima izvršne i zakonodavne vlasti na nivou BiH, koji je uslijedio u tehničkom mandatu nakon provedenih posljednjih izbora od strane odgovornih u Vijeću Ministara BiH i Vladi RS. Isti su, zbog nekonsultovanja sa najodgovornijim u institucijama, nabavili prostore neodgovarajuće veličine, kvaliteta, pa i namjene, dakle neprimjeren stvarnim potrebama, kako za smještaj zaposlenih, tako i za smještaj potrebne arhive i tehnike, što je izazvalo apsolutno nezadovoljstvo kod istih. Navedeno umnogome govori u konkretnim slučajevima o odsustvu odgovornog planiranja potrebnih nabavki, a sve iz razloga stavljanja u prvi plan, umjesto javnog, ličnih interesa pojedinaca u najvišim organima vlasti i njima bliskih unaprijed potežiranih ponuđača, od kojih su kupovani umnogome sporni prostori u gabaritima sa kojima su raspolagali i po dogovorenim cijenama, svakako višim od tržišnih. Da su se navedene nabavke i po novodonesenom ZJN-u nastavile provoditi po dogovorenim cijenama, dakle neracionalno i koruptivno, najbolje potvrđuju mišljenja pojedinih stručnjaka iz agencija za nekretnine, koji procjenjuju da su konkretni nabavljeni prostori za najmanje 1/3 preplaćeni, našto ukazuju i rasponi cijena od 2.450 KM do 4.141, 80 KM po m2, kao i visina ugovorenog ukupnog novčanog iznosa od 46.119.794 KM, kojim su kupljeni prostori od 15.336, 37 m2, po prosječnoj cijeni m2 od 3.007, 22 KM. Pored navedenog, neminovno će se morati dodatno uložiti novčana sredstva poreskih obveznika i građana za iskazane opravdane potrebe prepravki nefunkcionalnih nabavljenih prostora, kao i dodatno proširivanje istih, te za eventualnu naknadu za pokrenuti sudski spor od strane učesnika u javnoj nabavci. Ukupan, neodgovoran, neracionalan i nezakonit pristup zbog nabavke prostora u fazi izgradnje, neizostavno ukazuje na potrebu uključivanja nadležnih kontrolnih organa sa ciljem da se zaštiti više nego evidentno ugrožen javni interes. I ovom prilikom moramo podsjetiti najodgovornije u vlasti samo na jedno od aksioloških pravila Evropskog suda za ljuska prava kojim je utvrđeno da je javni interes značajniji od interesa i autoriteta svakog pojedinaca i državne tajne, što konkretno provedene nabavke i ukupna naša praksa kontinuirano ignorišu.

• Dosadašnja negativna praksa, koja je omogućavala da do 50% u ukupnoj vrijednosti provedenih javnih nabavki učestvuju pregovarački postupci bez objave, rješenjem i u novom ZJN-u omogućavaće isto, jer AJN više nema predviđenu obavezu da vrši monitoringe nad postupcima provođenja predmetnih nabavki. Netransparentnosti će uveliko doprinositi omogućavanje ugovornim organima da ne donose konkretne godišnje planove nabavki, već samo u formi spiska želja, taksativno nabrojanih, što je inače već uočena praksa kod čak 80% većih ugovornih organa, čime je otvoren prostor za tajno provođenje postupaka bez bilo kakvog oglašavanja, što je u ZJN-ovima drugih zemalja najstrožije kažnjivo.

• Neutvrđivanje odgovornosti službeniku za javne nabavke u aktuelnom ZJN-u za zakonitu izradu tenderske dokumentacije i provođenje procedure izbora najpovoljnijeg ponuđača, kao i ukoliko pisanim putem ne upozori najodgovornijeg u ugovornom organu na nezakonitost, svakako će i dalje doprinositi neodgovornom odnosu nadležnih u ugovornom organu za uspješno i odgovorno provođenje svake predmetne nabavke.

• Pitanje nuđenja neprirodno niske cijene u ponudama, odredbama novog ZJN-a nije primjereno rješeno što će i dalje uveliko doprinositi da se uspješno realizuju uspostavljeni „dilovi“ između unaprijed favorizovanog ponuđača i ugovornog organa na koruptivnoj osnovi, jer predloženi mehanizam za sprečavanje istog nije odgovarajući ni efikasan.

• Krajnje je neprimjereno rješenje u aktuelnom ZJN-u, kojim se ugovornom organu omogućuje donošenje odluke o izboru ili pak poništenju postupka 7 dana od isteka roka vrijednosti ponuda. Taj prostor obezbijeđuje ugovornom organu da manipuliše sa uobičajenim ciljem poništavanja nabavki, kako bi protežirani ponuđač došao u poziciju da u ponovljenom u pravilu pregovaračkom postupku kao jedini ponuđač prođe, jer kao i u dosadašnjoj praksi ponuđači se neće odlučiti da ponovo obezbjeđuju bankovnu garanciju, kao što ZJN predviđa.

• Pitanje podugovaranja nije adekvatno riješeno u ZJN-u, kao što su to uradile druge zemlje, utvrđujući da izabrani ponuđač mora da učestvuje u realizaciji ukupne predmetne nabavke sa više od 50% sredstava, a ne kao što aktuelni ZJN omogućuje nastavak dosadašnje prakse da podugovarači realizuju ukupno ugovorene radove. Poznato je u više slučajeva da su na tenderu ti isti podizvođači bili ekonomski povoljniji od izabranog ponuđača. Posljedice takvog ponašanja dovode do enormnog kašnjenja realizacije ugovora, kao i nekvalitetnog obavljenih radova, pa čak i raskidanja ugovora i neminovnog ponovnog oglašavanja.

• Svakog upućenog u problematiku javnih nabavki u BiH posebno zabrinjava činjenica da u novom ZJN-u AJN-u nisu predviđene najbitnije obaveze, koje istovjetne institucije imaju u drugim zemljama, što će istu činiti neodgovornom za mnoge propuste i nezakonitosti u radu ugovornih organa i ponuđača.

• Krajnje je neprimjereno i ekonomski veoma štetno dodatno uspostavljanje dviju filijala KRŽ-a u Mostaru i Banja Luci, jer se istima apsolutno ne može unaprijediti ni jedan od elementa sistema javnih nabavki, pa isto rješenje ima samo za cilj nepotrebno gomilanje službeničke birokratije i neracionalno trošenje javnih sredstava. Isto tako, u novom ZJN-u nisu dovoljno precizirane obaveze KRŽ-a da bi se njegov rad mogao transparentno pratiti i analizirati, što je i do sada bio jedinstven slučaj u Evropi.

• Krajnje je neprimjereno da visine novčane naknade za pokretanje žalbi budu najviše u Evropi, čime se najdirektnije utiče na smanjenje pravne zaštite ponuđača, a time i uspješne borbe protiv korupcije.

• Utvrđivanje obaveze KRŽ-u da podnosi prekršajne prijave nadležnom sudu za prekršaje s obzirom na preopterećenost istih u radu raznim predmetima komunalne, saobraćajne i druge prirode, unaprijed govori da o pravovremenim, srazmjernim i zastrašujućim kaznama, na čemu insistiraju stavovi iz direktiva EU, neće biti gotovo ništa i da ukoliko se želi zaista podići nivo odgovornosti jedino efikasno rješenje je da KRŽ i dalje izriče novčane kazne protiv odgovornih lica u ugovornom organu i ponuđaču, kao što je to i do sada bila praksa za odgovorna lica u ugovornom organu, a isto se primjenjuje od strane istovjetnog tijela u Republici Srbiji, s tim da bi u BiH drugostepeni organ po navedenom bio Sud BiH. Veoma je bitno istaći da su predložene visine novčanih kazni najniže u Evropi, čak za odgovorno lice u ugovornom organu niže nego u predhodnom ZJN-u, što je veoma indikativno, pa i zabrinjavajuće, tim više jer mnoge odredbe koje se olako zloupotrebljavaju na koruptivnoj osnovi nisu pokrivene kaznenim odredbama iako se zna da se u ovom segmetnu javne potrošnje ponašamo krajnje neodgovorno.

• U novom ZJN-u takođe ne postoje veoma bitni mehanizmi „zaštitnih mjera“ kao i „zabrana učešća ponuđača“, kao što je predviđeno ZJN-ovima drugih zemalja, pa jasno ukazuje na poterebu da bi isti trebali imati mjesto i u našem ZJN-u, jer bi se time u značajnoj mjeri podigao nivo odgovornosti svih učesnika u javnim nabavkama.

Usvajanjem predloženih konkretnih izmjena i dopuna ZJN-a obezbijedilo bi se, pored ostalog i najbitnije, a to je da se sve nabavke veće vrijednosti od 6.000 KM obavezno transparentno oglašavaju na portalu javnih nabavki i time se omogući provođenje pravne zaštite na više od 90% provedenih postupaka u ukupnoj vrijednosti provedenih javnih nabavki u BiH, čime bi se faktički izjednačili sa prosječno prisutnom transparentnošću u susjednim, kao i zemljama EU.

U prilogu za opredjeljivanje rukovodstava političkih partija i novokonstituisane zakonodavne vlasti za izmjenama i dopunama ZJN-a svakao treba da doprinese i spoznaja da je npr. Republika Slovačka samo u 2013. godini izvršila izmjene 25 propisa vezanih za javne nabavke, od čega se 17 izmjena odnosilo na konkretne odredbe ZJN-a, dok je npr. Republika Makedonija tokom iste godine izvršila 8 izmjena svoga ZJN-a, što najbolje ukazuje da je problematika javnih nabavki izuzetno živa materija, koja se stalno mora putem pravovremenih kvalitetnih izmjena i dopuna pojedinih odredbi poboljšavati u opštem društvenom interesu.

UG Tender i druge brojne organizacije civilnog društva, a naročito mala i srednja preduzeća u BiH, s pravom očekuju da će, pored odgovornih, dobronamjernih i konstruktivnih struktura i pojedinaca u BH društvu, iza kvalitetnih predloženih izmjena i dopuna ZJN-a, odlučno stati i rukovodstva parlamentarnih političkih partija i apsolutna većina poslanika i delegata u Parlamentu, što je svakako presudno bitno da se, kao kategorički imperativ, praktično obezbijedi ostvarivanje iskazane političke volje većine političkih partija i njihovih glasača na provedenim opštim izborima, za čime postoji ogroman interes i potreba, ne samo odgovornih učesnika u javnim nabavka, nego i svih građana, a iste bi, kao lokomotiva, snažno povukle i ubrzavale odvijanje ekonomskih, socijalnih i drugih reformskih procesa u BH društvu. Za provođenje navedene aktivnosti, UG Tender i organizacije civilnog društva s pravom očekuju svesrdno odobravanje i odlučnu podršku prisutnih predstavnika međunarodne zajednice u BiH, a naročito EU.


Istraživačko - analitički tim
Udruženja građana „Tender“

Priredio(la):